Hiện trạng triển khai các dự án ứng dụng CNTT trong cơ quan nhà nước liên quan đến mô hình PPP tại Việt Nam (P2)

HIỆN TRẠNG TRIỂN KHAI CÁC DỰ ÁN ỨNG DỤNG CNTT LIÊN QUAN ĐẾN MÔ HÌNH PPP

Thực tiễn triển khai các dự án đầu tư theo hình thức PPP cho thấy, từ khi Quyết định số 71/2010/ QĐ-TTg ra đời đến nay chưa có dự án CNTT nào hoàn thành các thủ tục đầu tư và đi vào triển khai. Các dự án CNTT trong nội bộ các CQNN nói chung không phù hợp với mục đích cung cấp dịch vụ công mà chỉ gián tiếp hỗ trợ việc cung cấp dịch vụ công bởi lẽ các dự án này giúp cho các CQNN sử dụng CNTT là công cụ để cung cấp dịch vụ công được nhanh chóng và hiệu quả hơn. Dự án ứng dụng Thương mại điện tử trong mua sắm chính phủ do Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KHĐT) chủ trì triển khai theo hình thức PPP quy định tại Quyết định số 71/2010/ QĐ-TTg nhưng tới nay vẫn chưa được phê duyệt. Một số nhận định sau đây phần nào làm sáng tỏ lý do các dự án CNTT khó có thể triển khai theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg:

(i)Các dự án về CNTT của các tổ chức và cá nhân nói chung không phù hợp với các tiêu chuẩn về phạm vi áp dụng hình thức đầu tư PPP.

(ii)Chưa rõ các các doanh nghiệp nhà nước có đủ điều kiện trở thành nhà đầu tư trong dự án PPP hay không. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 9 Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, phần tham gia của Nhà nước vào dự án PPP không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án. Điều đó có nghĩa là phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án phải đạt tối thiểu 70% tổng vốn đầu tư nhưng Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg không đưa ra khái niệm vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án. Theo quy định tại Khoản 5 Điều 2 Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, trái phiếu chính phủ, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác có dẫn đến nợ công do Nhà nước quản lý. Tuy nhiên, theo quy định nêu trên, tỷ lệ vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước đầu tư vào các dự án PPP bị hạn chế trong giới hạn phần tham gia của Nhà nước (không quá 30% tổng vốn đầu tư của dự án) có thể gây khó khăn nhất định cho việc tham gia của doanh nghiệp nhà nước vào các dự án này.

(iii)Các dự án về CNTT nói chung không nằm trong các lĩnh vực thí điểm đầu tư theo hình thức PPP theo quy định tại Điều 4, Quyết định 71/2010/QĐ-TTg. Tuy nhiên, khoản 9 Điều 4 Quyết định 71/2010/ QĐ-TTg quy định các lĩnh vực thí điểm đầu tư theo hình thức PPP cũng bao gồm các dự án khác do Thủ tướng quyết định.

(iv)Các dự án về CNTT chưa được đưa vào Danh  mục ban hành kèm theo Quyết định số 412/QĐ-TTg ngày 11/4/2007 của Thủ tướng trong khi Danh mục này là cơ sở để xác định dự án quan trọng, quy mô lớn theo quy định tại Khoản 1 Điều 5 Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg.

Sau khi phê duyệt Dự án ứng dụng Thương mại điện tử trong mua sắm chính phủ tại Quyết định số 1847/QĐ-BKH ngày 29/10/2010 theo hình thức Nhà nước đầu tư 100% vốn, Bộ KHĐT nhận thấy khó khăn nếu triển khai theo hình thức đầu tư này nên đã xin ý kiến Thủ tướng triển khai dự án theo hình thức PPP quy định tại Quyết định số 71/2010/ QĐ-TTg. Tuy nhiên, do mục tiêu của Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg không dành cho CNTT nên Bộ KHĐT cũng đã nhận định được những khó khăn như đã phân tích ở trên nếu triển khai dự án này theo hình thức PPP. Bộ KHĐT đã tiếp xúc và trao đổi với một số doanh nghiệp tiềm năng về: mục tiêu, quy mô, phạm vi, định hướng thực hiện, cách tổ chức thực hiện, phương án hành động, cơ cấu tổ chức, đề xuất... của dự án nếu triển khai trước khi xin ý kiến Thủ tướng thực hiện dự án theo hình thức PPP. Sau đó, tại Tờ trình số 4946/BKHĐT-QLĐT ngày 28/7/2011, Bộ KHĐT đã xin ý kiến Thủ tướng một số điểm quan trọng và đã được Thủ tướng đồng ý tại Văn bản số 7091/VPCP-KTN ngày 10/10/2011 sau khi tham khảo ý kiến của Bộ Tài chính và Bộ TTTT:

(i)Cho phép triển khai dự án Ứng dụng thương mại điện tử trong mua sắm chính phủ theo hình thức PPP, cụ thể là xin chuyển đổi mô hình thực hiện dự án đã được Bộ trưởng Bộ KHĐT phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi (BCNCKT) từ hình thức đầu tư 100% vốn nhà nước sang hình thức PPP, bỏ qua bước lập Đề xuất dự án và phê duyệt Danh mục dự án theo cơ chế đặc thù, chuyển luôn đến bước chọn tư vấn lập BCNCKT theo hình thức PPP quy định tại Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg.

(ii)Áp dụng đấu thầu rộng rãi trong nước để lựa  chọn nhà đầu tư thực hiện dự án, và

(iii)Không hạn chế doanh nghiệp nhà nước tham gia đấu thầu nhưng phải bảo đảm nguyên tắc phần vốn vay thương mại của doanh nghiệp nhà nước (không có sự bảo lãnh của Nhà nước) mới được tính là phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án.

Bộ KHĐT đã tổ chức đấu thầu rộng rãi lựa chọn tư vấn để hoàn thiện, điều chỉnh, bổ sung BCNCKT của dự án và lập hồ sơ mời thầu, hỗ trợ đánh giá hồ sơ dự thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện theo hình thức PPP với giá gói thầu không vượt quá 6,3 tỷ đồng (300.000 USD). Đến nay, BCNCKT theo hình thức PPP vẫn chưa được phê duyệt.

Từ năm 2010, Bộ TTTT chủ trì soạn thảo Nghị định về dịch vụ CNTT và xin ý kiến rộng rãi trên các phương tiện truyền thông. Văn bản này được kỳ vọng mở ra cơ hội cho các doanh nghiệp CNTT tiếp cận khối các CQNN tốt hơn và cho phép các CQNN có thể lựa chọn sản phẩm và dịch vụ CNTT phù hợp, bảo đảm hiệu quả đầu tư. Đến nay vẫn còn nhiều điểm chưa được thống nhất nên Nghị định về dịch vụ CNTT vẫn chưa được ban hành. Do đó, chưa đủ cơ sở pháp lý cho cung và cầu về dịch vụ CNTT gặp nhau. Ngoài ra, Thông tư số 68/2012/TT-BTC ngày 26/4/2012 của Bộ Tài chính quy định việc đấu thầu để mua sắm tài sản nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của CQNN, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân cũng đề cập đến việc mua sắm dịch vụ CNTT. Tuy nhiên, đến nay mới chỉ có một số trường hợp riêng biệt về cung cấp dịch vụ CNTT cho CQNN nhưng không áp dụng một cơ chế, chính sách có sẵn nào. Năm 2012, Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT) đã được Văn phòng Quốc hội (VPQH) lựa chọn là đơn vị cung cấp giải pháp phần mềm và phần cứng cho Hệ thống Điều hành Điện tử Quốc hội (e-PAS, là hệ thống quản lý toàn bộ các văn bản, hồ sơ, tài liệu cho VPQH). VNPT đã cung cấp toàn bộ giải pháp và hạ tầng cho Hệ thống e-PAS. VNPT chuyển giao phần mềm và đào tạo miễn phí. Chi phí thiết bị phần cứng khoảng hơn 30 tỷ đồng bao gồm máy tính, máy chủ, máy quét, thiết bị mạng. do VNPT đầu tư toàn bộ. VPQH đưa ra yêu cầu, tham gia thiết kế, tiếp nhận và sử dụng theo hình thức thuê dịch vụ. Sau một thời gian thử nghiệm, hệ thống đã được VPQH đánh giá cao và đến ngày 15/10/2012, Chủ nhiệm VPQH đã ban hành Quyết định số 947/QĐ-VPQH về việc sử dụng chính thức Hệ thống e-PAS tại VPQH và đến ngày 27/9/2013, VNPT đã bàn giao Hệ thống e-PAS cho VPQH sử dụng.

Cũng trong năm 2012, Tập đoàn Viễn thông Quân đội (Viettel) bắt đầu cung cấp dịch vụ ứng dụng CNTT cho Văn phòng Chính phủ (VPCP) dưới dạng cho thuê dịch vụ trong thời gian 5 năm với mức phí trung bình là 15 tỷ đồng/năm. Các dịch vụ được cung cấp bao gồm các thiết bị văn phòng như máy in, máy tính xách tay, máy quét, máy chiếu, màn chiếu; Giải pháp mạng như hệ thống máy chủ, mạng, bảo mật, thiết bị đầu cuối người dùng; Phần mềm Ứng dụng: quản lý hồ sơ công văn công việc, hệ thống kinh tế xã hội.; Hệ thống truyền số liệu: 178 đường kết nối từ các Bộ, ngành, tỉnh/thành và 8 đường kết nối nội bộ. Sau khi triển khai, hệ thống mạng đã được đồng nhất, xuyên suốt từ VPCP tới các CQNN khác. Hiện tại, 178 điểm ngoài VPCP gồm các Bộ, ngành, UBND các tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương, các Tập đoàn, Tổng Công ty 90, 91 đã gửi văn bản điện tử cho VPCP và có thể theo dõi được tiến độ xử lý các văn bản gửi cho Chính phủ thông qua hệ thống.

Ở thành phố Hồ Chí Minh, từ năm 2011 bắt đầu sử dụng dịch vụ CNTT do doanh nghiệp tại Khu phần mềm Quang Trung cung cấp với chi phí thuê cơ sở hạ tầng để cung cấp dịch vụ thư điện tử là 80 triệu đồng/tháng.

Qua các trường hợp nêu trên có thể thấy, trên thị trường đã hình thành dịch vụ CNTT cung cấp cho các CQNN nhưng chưa được nhân rộng trên toàn quốc vì một số lý do sau đây:

(i)Môi trường pháp lý chưa có hoặc chưa hoàn thiện cho phép năng lực của doanh nghiệp CNTT đáp ứng được yêu cầu của CQNN.

(ii)Đây chỉ là các trường hợp rất đặc thù, dịch vụ CNTT được yêu cầu và đặt hàng từ các cơ quan Trung ương đặc biệt (VPQH, VPCP) và chính quyền địa phương có cơ chế tự chủ hơn các CQNN đồng cấp khác.

Một đặc điểm đáng chú ý là các doanh nghiệp CNTT trong nước có khả năng và kinh nghiệm đáp ứng được các yêu cầu của CQNN.

Liên quan đến nhu cầu triển khai dự án CNTT theo hình thức thuê dịch vụ CNTT của CQNN, ngày 14/01/2013, tại Văn bản số 415/VPCP-KGVX của VPCP về dự án "Ứng dụng CNTT trong công tác cấp giấy phép xây dựng thống nhất trên toàn quốc“ có ý kiến "Bộ Xây dựng chủ tri, phối hợp với Bộ Thông tin và Truyền thông nghiên cứu, đề xuất phương án đặt hàng,, thuê dịch vụ (hạ tầng, đường truyền, thiết bị kỹ thuật, phần mềm) của các doanh nghiệp CNTT trong nước để cung cấp dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 đối với việc cấp phép xây dựng...“. Sau đó, Bộ Xây dựng đã đề xuất phương án triển khai ứng dụng CNTT trong công tác cấp phép xây dựng thống nhất trong toàn quốc. Tuy nhiên, đây mới chỉ là phương án triển khai, chưa hình thành đầy đủ các nội dung của một dự án ứng dụng CNTT, chưa có những đánh giá khảo sát hiện trạng về việc xây dựng, cung cấp dịch vụ công liên quan đến cấp phép xây dựng để có giải pháp phù hợp và chưa có căn cứ pháp lý cùng văn bản hướng dẫn để thuê dịch vụ CNTT của các doanh nghiệp. Vì vậy, cho đến nay Bộ Xây dựng vẫn đang thực hiện công việc chuẩn bị hồ sơ dự án và chưa có thêm kết quả.

Ngày 11/11/2013, sau khi xem xét kiến nghị của Bộ TTTT tại Tờ trinh số 50/TTr-BTTTT ngày 09/9/2013 về việc phê duyệt phương án triển khai dự án "Phát triển hệ thống thông tin quản lý văn bản tích hợp trong toàn quốc cho  các cơ quan Chính phủ (e-Doc)", Thủ tướng đã đồng ý việc triển khai thực hiện dự án theo hình thức hợp tác Nhà nước - Doanh nghiệp, trong đó Nhà nước không đóng góp kinh phí xây dựng hệ thống e-Doc mà doanh nghiệp được lựa chọn thực hiện dự án sử dụng vốn của mình để tổ chức xây dựng, triển khai hệ thống e-Doc. Hình thức hợp tác Nhà nước - Doanh nghiệp mới chỉ được nhắc đến tại Quyết định số 1605/QĐ-TTg ngày 27/8/2010 và là một hình thức mới, chưa có quy định, hướng dẫn triển khai chi tiết. Như vậy, tại thời điểm hiện tại, để triển khai dự án e-Doc theo hình thức hợp tác Nhà nước - Doanh nghiệp có thể vận dụng một trong các văn bản liên quan đến hình thức PPP sau do có một số nội dung liên quan đến sự hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân: Nghị định số 108/2009/NĐ-CP; Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg và Thông tư số 68/2012/ TT-BTC. Tuy nhiên, việc vận dụng một trong ba văn bản trên cho dự án e-Doc đều không dễ dàng, phải trải qua nhiều bước thực hiện, nhiều bước không thực sự cần thiết và có thể làm ảnh hưởng đáng kể đến tiến độ triển khai dự án, trong khi dự án e-Doc nói riêng là một dự án quan trọng trong quá trình phát triển chính phủ điện tử. Dự án e-Doc có quy mô triển khai trong các CQNN từ Trung ương tới địa phương trên toàn quốc và các dự án CNTT nói chung ở Việt Nam có quy mô vốn không quá lớn đồng thời đòi hỏi tiến độ triển khai nhanh chóng vì vòng đời phát triển công nghệ ngày càng được rút ngắn. Bên cạnh đó, dự án e-Doc cũng có thể chờ và áp dụng Luật Đấu thầu 2013 có hiệu lực từ ngày 01/7/2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật được ban hành sau đó.

Qua hiện trạng nêu trên, tình trạng các quy định liên quan đến hình thức PPP đang nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật gây nên tình trạng chồng chéo, thiếu thống nhất, gây khó khăn khi thực hiện. Bộ KHĐT nhận thấy, việc thống nhất các quy định về đấu thầu trong một Luật chung theo hướng Bộ luật gốc điều chỉnh toàn bộ hoạt động đấu thầu là hết sức cần thiết. Do vậy, ngày 26/11/2013, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 đã được Quốc hội thông qua, hiệu lực từ ngày 01/7/2014. Một trong những điểm mới của Luật Đấu thầu là quy đính việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo hình thức PPP, dự án đầu tư có sử dụng đất. Tuy nhiên, để triển khai thực tế, cần phải chờ đến thời điểm Luật có hiệu lực thi hành, đồng thời Bộ KHĐT ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật.

KẾT LUẬN

Theo kinh nghiệm quốc tế, khung pháp lý liên quan đến việc đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam còn chưa hoàn thiện và thiếu đồng bộ, tồn tại cả văn bản pháp lý về các hợp đồng dạng BOT và các hình thức biến thể (BTO, BT); thí điểm đầu tư theo hình thức PPP; dự thảo văn bản về hợp đồng dạng dịch vụ. Trong khi đó, nhiều nước xem tất cả các hình thức đầu tư này chỉ là các mô hình đầu tư trong khung pháp lý về PPP. Ngoài ra, văn bản pháp lý về PPP được xây dựng phục vụ chủ yếu cho các lĩnh vực như đường bộ, đường sắt, giao thông đô thị, các dự án phát triển kết cấu hạ tầng mà chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về PPP cho lĩnh vực CNTT vì các dự án CNTT có đặc điểm rất khác so với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng.

Nhu cầu áp dụng hình thức đầu tư PPP cho các dự án trong CQNN rất lớn vì tình hình kinh tế vĩ mô, ngân sách nhà nước đầu tư cho các dự án CNTT hiện nay rất khó khăn cũng như năng lực vận hành, duy trì, quản lý những hệ thống CNTT lớn của các CQNN là hạn chế so với kinh nghiệm, năng lực và tài chính của các doanh nghiệp CNTT. Vì vậy, rất cần có sự ủng hộ của lãnh đạo cấp cao trên cơ sở thống nhất nhận thức: CNTT là hạ tầng, nền tảng, động lực cho các hoạt động sản xuất trong mọi lĩnh vực có phạm vi rộng lớn. Các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cần nhanh chóng xây dựng, ban hành và hướng dẫn các văn bản liên quan đến hình thức PPP để tháo gỡ khó khăn giữa khu vực công có nhu cầu nhưng hạn chế về tài chính, năng lực, kinh nghiệm xây dựng, vận hành, quản lý với khu vực tư nhân có năng lực, kinh nghiệm, tài chính sẵn sàng và quyết tâm thực hiện cao. Nếu áp dụng được hình thức PPP sẽ giúp tiết kiệm và sử dụng hiệu quả ngân sách nhà nước đồng thời thúc đẩy phát triển thị trường CNTT và phát huy năng lực của các doanh nghiệp CNTT trong nước.

Tài liệu tham khảo

[1].Luật số 6-L/CTN sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam được Quốc hội thông qua ngày 23/12/1992.
[2].Nghị định số 87-CP ngày 23/11/1993 về Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao.
[3].Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam số 01/1996/QHIX ngày 12/11/1996.
[4].Nghị định số 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 về Quy chế đầu tư theo Họp đồng BOT, BTO, BT áp dụng cho đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.
[5].Nghị định số 02/1999/NĐ-CP ngày 27/01/1999 sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế đầu tư theo Họp đồng BOT, BTO, BT áp dụng cho đầu tư nước ngoài tại i Việt Nam.
[6].Luật khuyến khích đầu tư trong nước số 03/1998/QH10 (sửa đổi) đưọc Quốc hội thông qua ngày 20/5/1998.
[7].Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam được ngày 28/6/2000.
[8].Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 đưọc Quốc hội thông qua ngày 29/11/2005.
[9].Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, BTO, BT.
[10].Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư.
[11].Thông tưsố 68/2012/TT-BTC ngày 26/4/2012 của Bộ Tài chính.

ThS. Trần Việt Cường

(TCTTTT Kỳ 2/4/2014)