Mô hình quan hệ đối tác công - tư trong phát triển chính phủ điện tử (P1)

Trong những năm gần đây, mô hình quan hệ đối tác công - tư (Public-Private Partnership - PPP) đã phát triển mạnh mẽ trên thế girn và được áp dụng trong nhiều lĩnh vực như xẩy dựng, giao thông, y tế... Xẩy dựng chính phủ điện tử (CPĐT) ở các nước đang phát triển bị hạn chế bởi nguồn lực của khu vực công. Mô hình hợp tác PPP trong CPĐT có thể giúp khu vực công khắc phục hạn chế về nguồn lực đồng thời tăng cơ hội cho khu vực tư nhẩn. Tại Việt Nam, nền tảng pháp lý liên quan đến PPP đã hình thành nhưng chưa đầy đủ và chủ yếu áp dụng trong các lĩnh vực như: hạ tầng xẩy dựng, giao thông... chưa hỗ trợ cho ứng dụng và phát triển công nghệ thông tin (CNTT), phát triển CPĐT. Bài báo sau đây trình bày tóm tắt kinh nghiệm quốc tế trong thực hiện dự án CPĐT áp dụng mô hình PPP trên thế giới.

KHÁI NIỆM

Có nhiều khái niệm "Đối tác công - tư" đã được đưa ra [1, 2, 3, 4, 5, 9, 10, 11]. Một trong nhiều định nghĩa mô tả Đối tác công - tư [4] là hợp đồng giữa một chủ thể khu vực công và một chủ thể khu vực tư nhân, trong đó chủ thể khu vực công kêu gọi đối tác tư nhân tham gia cung cấp một hay nhiều sản phẩm/dịch vụ theo yêu cầu và cùng chia sẻ rủi ro. Khi đó, khu vực công giảm bớt được gánh nặng về tài chính và hành chính trong việc cung cấp các dịch vụ nhưng khu vực công giữ vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh và giám sát hiệu suất hoạt động của các đối tác tư nhân.

LỢI ÍCH KHI ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG CPĐT

Những lợi ích tiềm năng của mô hình PPP [2, 4, 5, 9, 10, 11] được cân nhắc trong các dự án CPĐT bởi những lý do sau:

-Tập trung vào dịch vụ : Bên cạnh kết quả mong muốn, PPP được sử dụng để quản lý chất lượng dịch vụ. Trong hợp đồng PPP, điều quan trọng là khu vực công xác định mức độ, chất lượng dịch vụ cần cung cấp và cam kết thực hiện cung cấp các dịch vụ đúng mức độ, chất lượng của khu vực tư nhân. Các thỏa thuận mức độ dịch vụ (Service-Level Agreement - SLA) ngày càng được sử dụng như một phương thức để chỉ ra yêu cầu về dịch vụ chứ không chỉ kết quả mong muốn.

-Giảm chi phí đầu tư ban đầu:: Nhu cầu cung cấp các dịch vụ công là rất lớn trong khi ngân sách nhà nước thường không đáp ứng được nhu cầu đầu tư, xây dựng cần ngân sách lớn và trong thời gian dài. Mô hình PPP sẽ là hình thức phù hợp để khuyến khích khu vực tư nhân cùng tham gia, đầu tư vốn và cho phép khu vực tư nhân khai thác để thu hồi vốn.

-Nâng cao hiệu quả xây dựng, điều hành các dự án CNTT của khu vực công.: Thông qua quan hệ PPP, khu vực công có thể tận dụng kinh nghiệm quản lý và năng lực công nghệ của khu vực tư nhân. Những thay đổi về mặt công nghệ và độ phức tạp của dự án có thể được xử lý tốt hơn nếu một đối tác khu vực tư nhân có năng lực và kinh nghiệm thực hiện, đáp ứng được kỳ vọng của người sử dụng về thời gian và chất lượng, đồng thời nguồn lực của chính phủ có thể được sử dụng hiệu quả.

CÁC ĐẶC ĐIỂM CHÍNH CỦA PPP TRONG CPĐT

Mặc dù không có một định nghĩa thống nhất về các đặc điểm chính của PPP nhưng các đặc tính sau đây [2, 4, 5, 11] xác định mối quan hệ này:

-Thứ nhất,, mối quan hệ hợp tác phải bao gồm hai hoặc nhiều đối tác, trong đó ít nhất phải có một đối tác thuộc khu vực công và một đối tác thuộc khu vực tư nhân. Đối tác khu vực công trong quan hệ PPP là các bộ, ngành, chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước, nước ngoài, doanh nghiệp hoặc nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ PPP cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi chính phủ và/hoặc các tổ chức cộng đồng đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp.

-Thứ hai, mỗi đối tác tham gia đều là một thành phần chính, nghĩa là họ phải có khả năng tự thương lượng thay vì nhờ sự giúp đỡ của đối tác khác có thẩm quyền. Trong một vài trường hợp, Nhà nước có thể thành lập một cơ quan đặc biệt chịu trách nhiệm trước khi hợp tác.

-Thứ ba,, mối quan hệ PPP được thiết lập lâu dài và ổn định giữa các đối tác. Bởi vì các giao dịch giữa Nhà nước và tư nhân diễn ra đơn giản và dễ dàng nên ngay cả khi nếu một cơ quan chính phủ mua cơ sở vật chất và dịch vụ của một công ty trong nhiều năm liền nhưng vẫn không được coi là đã thiết lập mối quan hệ hợp tác lâu dài và ổn định.

-Thứ tư,, mỗi đối tác đều phải mang lại lợi ích cho mối quan hệ hợp tác. Quan hệ PPP chỉ hiệu quả nếu một trong hai bên (khu vực công hoặc khu vực tư nhân) đều thấy mình có lợi thế tương đối nhất định so với bên kia khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của chính phủ cho mối quan hệ hợp tác PPP có thể dưới dạng vốn đầu tư (thông qua thuế), chuyển giao tài sản hoặc các cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ hợp tác này. Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị.

-Thứ năm, mối quan hệ hợp tác phải luôn chia sẻ giữa các đối tác trong quá trình hoạt động. Vì vậy, một mối quan hệ PPP chặt chẽ phân bổ một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và các rủi ro cho từng đối tác, do đó giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động.

CÁC HÌNH THỨC PPP TRONG CPĐT

Có rất nhiều mô hình PPP đã được áp dụng [2, 4,5, 9, 10, 11]. Tuy nhiên, chỉ có một số mô hình chính trong CPĐT bao gồm:

-Hợp đồng dịch vụ/thuê ngoài (service/outsourcing contract) : Đây thường là những hợp đồng ngắn hạn, giúp khu vực công tận dụng khả năng chuyên môn của khu vực tư nhẩn và tiết kiệm thời gian, kinh phí cho các dịch vụ không cốt lõi. Hợp đồng loại này chỉ thích hợp nhất khi dịch vụ có thể được xác định rõ ràng, thời gian từ 1 đến 3 năm. Các hợp đồng dịch vụ sẽ không phù hợp nếu mục tiêu chính là thu hút vốn đầu tư hay các dự án lớn.

-Hợp đồng quản lý (management contract) : Trong hợp đồng quản lý, khu vực công cấp vốn đầu tư và sở hữu tài sản, trong khi đối tác tư nhẩn cung cấp vốn cho hoạt động quản lý, điều hành và xử lý các rủi ro. Ưu điểm chính của phương án này là không phải chuyển giao các tài sản cho khu vực tư nhẩn. Nhược điểm là vốn đầu tư ban đầu hoàn toàn do nhà nước cấp.

-Hợp đồng cho thuê (lease contract) : Trong loại hợp đồng này, đối tác khu vực công đầu tư toàn bộ kinh phí ban đầu xẩy hệ thống, sau đó ký hợp đồng giao cho đối tác tư nhẩn vận hành, duy trì hệ thống. Một phần phí dịch vụ được chuyển cho cơ quan nhà nước để thanh toán các khoản vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống. Đối tác tư nhẩn chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Thời hạn của hợp đồng cho thuê thường là 10 năm và có thể được gia hạn kéo dài đến 20 năm. Nhược điểm là đầu tư vốn vẫn thuộc nghĩa vụ của chính phủ và vốn đầu tư tư nhẩn không được huy động.

-Hợp đồng dạng BOT và các hình thức biến thể  : Hợp đồng BOT (xẩy dựng - vận hành - chuyển giao), BOO (xẩy dựng - sở hữu - vận hành), BOOT (xẩy dựng - sở hữu - vận hành - chuyển giao), DBFO (thiết kế - xẩy dựng - tài trợ - vận hành), DBFOT (thiết kế - xẩy dựng - tài trợ - vận hành - chuyển giao) và các thỏa thuận tương tự hợp đồng thiết kế đặc biệt cho các dự án mới. Theo những thỏa thuận này, đối tác tư nhẩn thường thiết kế, xẩy dựng và vận hành dự án trong một thời gian nhất định, thường là 10 - 20 năm. Sau đó, tất cả các quyền hay quyền sở hữu tài sản có thể được chuyển giao cho chính phủ.

-Hợp đồng nhượng quyền (Concession) : Hoạt động nhượng quyền cho phép đối tác tư nhân (người được nhượng quyền) cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một lĩnh vực cụ thể, bao gồm toàn bộ các khoản đầu tư cho việc xây dựng, điều hành, duy trì, bảo dưỡng, thu phí, quản lý hệ thống nhưng các tài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vực công, thậm chí cả trong thời gian nhượng quyền. Khu vực công chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó. Điểm quan trọng là vai trò của khu vực công đã chuyển từ một người cung cấp dịch vụ sang một người điều tiết và quản lý giá và chất lượng dịch vụ.

NHỮNG YẾU TỐ QUYẾT ĐỊNH THÀNH CÔNG

Để dự án áp dụng hình thức PPP thành công, những điều kiện sau đây cần được đáp ứng [2, 4, 5,11]:

-Nhận thức của khu vực công   : Khu vực công nên đóng vai trò là người phát ngôn, ủng hộ và sử dụng dự án PPP. Việc ủng hộ có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc giảm thiểu nhận thức sai lầm về giá trị hiệu quả phát triển PPP đối với khu vực công.

-Môi trường pháp lý : Cần có một nền tảng pháp lý cho việc thực hiện cho từng mối quan hệ hợp tác. Quy trình đề xuất minh bạch và cạnh tranh cần được xác định rõ. Tuy nhiên, những đề xuất không mong đợi có thể là một chất xúc tác tích cực để hình thành những ý tưởng, tiếp cận sáng tạo mới để giải quyết các nhu cầu cụ thể của khu vực công.

-Cơ cấu tổ chức của khu vực công : Khu vực công cần có một đội ngũ chuyên trách cho các dự án hoặc  chương trình PPP. Đơn vị này nên tham gia từ đầu để đàm phán, xây dựng yêu cầu, các mục tiêu về hiệu năng chứ không phải đặc tả kỹ thuật cho đến bước giám sát cuối cùng của vòng đời dự án. Đánh giá đề xuất phải dựa trên giá trị tốt nhất, không phải là giá thấp nhất. Do đó, việc tính toán giá trị đầu tư cung cấp một công cụ mạnh mẽ để đánh giá giá trị kinh tế tổng thể.

-Kế hoạch kinh doanh/hợp đồng chi tiết : Hợp đồng PPP nên bao gồm một mô tả chi tiết về trách nhiệm, rủi ro và lợi ích của cả đối tác khu vực công và đối tác khu vực tư nhân. Một thỏa thuận như vậy sẽ làm tăng khả năng thành công của mối hợp tác đó, cho dù thực tế không thể lường trước mọi tình huống. Một hợp đồng tốt sẽ bao gồm một phương pháp xác định giải quyết tranh chấp rõ ràng.

-Xác đính dòng tiền rõ ràng : Do đối tác khu vực tư nhân đầu tư một phần hoặc toàn bộ kinh phí nên phải xác định rõ dòng tiền để thu hồi vốn đầu tư và tạo ra tỷ suất lợi nhuận chấp nhận được trong thời gian hợp tác. Dòng tiền này có thể được tạo ra từ nhiều nguồn khác nhau (lệ phí, phí, khả năng thanh toán hiện thời, phí ẩn, cấp vốn dựa trên gia tăng thuế, sử dụng tài sản thương mại không được đánh giá đúng mức hoặc một loạt các tùy chọn bổ sung) nhưng phải đảm bảo độ dài thời gian của giai đoạn đầu tư của đối tác.

-Hỗ trợ của các bên liên quan : Nhiều người sẽ bị ảnh hưởng bởi quan hệ đối tác này ngoài các công chức và các nhân viên đối tác khu vực tư nhân. Nhân viên bị ảnh hưởng, các công dân tiếp nhận dịch vụ, báo chí, các công đoàn lao động phù hợp và các nhóm lợi ích có liên quan sẽ đều có ý kiến và có thể có những quan niệm không đúng về quan hệ đối tác và giá trị của nó đối với công chúng. Điều quan trọng là giao tiếp một cách cởi mở và thẳng thắn với các bên liên quan để giảm thiểu khả năng mâu thuẫn khi thiết lập quan hệ đối tác.

-Lựa chọnđối táccẩnthận :   : "Giá trị tốtnhất"       (khôngphảilúc nàocũnglà giáthấp nhất)trong      quan hệ đối tác rất quan trọng để duy trì mối quan hệ lâu dài đóng vai trò trung tâm của sự hợp tác thành công. Kinh nghiệm của một nhà đầu tư tiềm năng trong lĩnh vực cụ thể của quan hệ đối tác được xem xét là một nhântố quantrọng
trongviệc xácđịnh   đúng đối tác. Tương tự, khả năng tài chính của đối tác tư nhân cần được xem xét trong quá trình lựa chọn cuối cùng.

Trần Việt Cường

(còn nữa)

(TCTTTT Kỳ 2/2/2014)